O debate da tarifa zero, embora iniciada bem antes, centralizou-se na pauta, com protagonismo de movimentos como o Movimento Passe Livre
2013 foi um ano marcado pelas revoltas populares que eclodiram em torno do aumento da tarifa do transporte coletivo. O debate da tarifa zero, embora iniciada bem antes ¹, centralizou-se na pauta, com protagonismo de movimentos como o Movimento Passe Livre.
Iniciativas esparsas foram sendo implementadas em alguns municípios, especialmente os de pequeno porte e através de iniciativas do poder executivo e legislativo ². Todas elas ilustram a discussão de fundo: independente do método ou meio utilizado para adoção da medida, a tarifa é zerada para o usuário, ainda remanescendo a discussão sobre os custos do sistema. É dizer: mesmo que aquele que utilize o serviço não efetivamente pague ao operador do transporte coletivo, este fará jus ao recebimento da remuneração pelo poder público: troca-se o bolso, permanece a despesa.
A discussão é menos jurídica e mais política. Isto porque o Brasil já detém modelos e arranjos jurídicos aptos a assegurar o pagamento à concessionária sem a cobrança dos usuários. O que instituiu a Lei n. 8.987/1995, afinal – centrando, ou prevalecendo a remuneração do privado no pagamento de tarifa para os usuários – é apenas um dos modelos de concessão existentes.
Mesmo este modelo, aliás (o da própria Lei 8.987/1995, na qual a maior parte dos contratos de concessão de transporte coletivo está juridicamente fundada), já vem sendo modulado pelas singulares relações público-privadas encartadas nos contratos de concessão. A concessão dos serviços metroferroviários da Região Metropolitana de Belo Horizonte, realizada pelo Estado de Minas Gerais, por exemplo, se valeu do art. 17 da Lei n. 8987/1995 para instituir pagamentos públicos vinculados à realização de obras necessárias à revitalização da linha 1 e construção da linha 2. Validou-se, assim, o Estado colocar dinheiro em uma concessão comum (ainda sustentada, majoritariamente, por tarifas), mas diminuindo o custo para o usuário.
Em outros setores, não é desconhecido, aliás, modelos em que a própria Administração Pública assume a totalidade dos pagamentos, mesmo com base na Lei 8.987/1995. O Município de Salvador, por exemplo, assinou contrato de concessão para “implantação, operação e manutenção de aterro sanitário, estação de transbordo e de tratamento”, havendo como contrapartida pagamentos públicos realizados com recursos orçamentários da administração municipal, valendo-se exclusivamente da Lei n. 8987/1995 como arrimo jurídico.
Não por outro motivo a Lei n. 11.079/04, editada em contexto de maior pujança econômica e estendendo sua abrangência para além dos serviços públicos, veio a instituir a concessão administrativa, concentrando a remuneração do concessionário no Poder Público, como, aliás, já é realizado em setores como saúde, educação e presídios. O Estado, neste modelo, não oneraria o usuário (por impossibilidade legal ou por escolha político-econômica), mas contaria com a iniciativa privada para prestação de serviços, na ponta, ao usuário.
A Espanha, na experiência comparada, escolheu, por exemplo, instituir modelos dos chamados “pedágio-sombra”, utilizados especialmente pelas comunidades autônomas e pelo Ministério do Fomento nos contratos de primeira geração. Nestes casos, os pagamentos de pedágio em sombra “estão sujeitos a uma avaliação de qualidade e execução da concessionária, conforme parâmetros e obrigações contratuais, e a serem medidos com certa frequência que sujeita a concessionária a penalidades e multas aplicáveis aos pagamentos“³.
Os modelos existentes não afastam, contudo, uma outra discussão importante. O pacto social pela tarifa zero deve endereçar a priorização – e constância – orçamentária para o pagamento do serviço. É dizer: não basta estar previsto em lei e anunciado publicamente, é necessário o compromisso contratual para viabilizar o arranjo, transformando a intenção político-legislativa em medidas administrativo-orçamentárias e contratuais que dêem constância e concretude à escolha realizada.
Os serviços, afinal, tão essenciais à população brasileira e, sobretudo, à população mais carente não podem ficar sujeitos aos soluços orçamentários e aos não raros contingenciamentos, sobretudo em épocas de maior restrição fiscal e demais priorizações políticas. Viola-se, de um lado, a satisfação do direito pretendido, e, de outro, macula-se a financiabilidade do negócio pelo operador.
Se é um compromisso assumido, de longo prazo e forma socialmente pactuada, é preciso acurar os instrumentos para que, de fato, o fluxo financeiro seja suficiente para a correta remuneração do operador e o atendimento da demanda, na ponta. Não basta a aprovação de projetos de leis que chancelem os pagamentos públicos e a instituição dos chamados “subsídios”⁴: é fundamental que sejam orquestrados todos os elementos que estruturem esta relação.
É o que se faz com as parcerias público-privadas em áreas sociais: nos projetos que envolvem a construção, operação e manutenção de escolas e hospitais por empresas privadas por delegação do poder público (e que, por força constitucional, permanecem gratuitos e acessíveis aos cidadãos) os fluxos de pagamentos públicos e garantias são escrutinados para maior previsibilidade e solidez financeira da operação5. Os arranjos são pensados justamente para que não se dependa do orçamento como único lastro para a garantia dos pagamentos públicos, dado o histórico e as oscilações dos compromissos da Administração Pública.
E isto é feito mesmo que a Lei n. 11.079/04 estabeleça a obrigatoriedade de previsão de que os dispêndios públicos devem estar no plano plurianual (art. 10, V), na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual (art. 10, III), além da previsão do ˜fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a vigência do contrato e por exercício financeiro, das obrigações contraídas pela Administração Pública”(art. 10, IV)”.
Em todos os sentidos, o que se quer é assegurar que a vontade política do tempo presente – legítima e socialmente sensível – não seja desacompanhada da devida estruturação dos caminhos possíveis para viabilizar o modelo proposto.
Há caminhos, mas eles devem ser perquiridos e não subestimados.
¹ Ainda nos anos de 1990, durante o mandato da Prefeitura Luiza Erundina na Cidade de São Paulo. Para ver mais, acesse: https://piaui.folha.uol.com.br/materia/transporte-publico-gratuito-tarifa-zero-utopia-realidade-democracia-brasil/ ² Ao menos até março de 2013, 67 municípios já haviam aderido à tarifa zero. Fonte: Ao menos 67 cidades brasileiras já adotam a tarifa zero em todo o seu sistema de transporte, durante todos os dias da semana, conforme levantamento da NTU (Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos), atualizado em março de 2023. ³ BRASIL, Agência Nacional de Transportes Terrestres. Estudo Internacional de Contratos de Concessão Rodoviária. Disponível em: https://portal.antt.gov.br/documents/363688/389038/Estudo+Internacional+de+Contratos+de+Concess%C3%A3o+de+Rodovias.pdf/7756481f-e494-1761-916d-48dc37428514?t=1592175951190 ⁴ Na forma do que dispõe a Lei nº 12.587/2012, são considerados subsídios a diferença entre a tarifa técnica e a tarifa de remuneração, nos termos do §3º do art. 9º: “§ 3º A existência de diferença a menor entre o valor monetário da tarifa de remuneração da prestação do serviço de transporte público de passageiros e a tarifa pública cobrada do usuário denomina-se deficit ou subsídio tarifário.” No entanto, utiliza-se, não raro, a palavra para designar os pagamentos públicos que, em suas diversas naturezas, são realizados em contratos de concessão de transporte coletivo. 5 Veja-se o exemplo do Hospital do Subúrbio na Bahia, ou o programa de concessões e ppps de hospitais do Estado de São Paulo.
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Secretário Adjunto de Parcerias e Concessões do Estado do Rio Grande do Sul. Foi Subsecretário de Transportes e Mobilidade da Seinfra – Secretaria de Infraestrutura e Mobilidade do Governo do Estado de Minas Gerais. Com mestrado em direito da administração pública (UFMG), também atua como pesquisador do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – PPP Américas 2021, professor de cursos de pós-graduação em direito da infraestrutura e coordenador-executivo do Infracast.
