Entre boas práticas e restrições institucionais: os desafios reais para a consolidação dos Núcleos Centrais de Parcerias no Brasil
Por meio do convívio com diversos profissionais e instituições responsáveis por promover, estruturar e gerenciar carteiras de projetos de PPPs e concessões no Brasil e no mundo, procuro trazer percepções consolidadas em mais de 20 anos de atuação nesse setor. A fim de ser mais objetivo, buscarei concentrar a análise apenas nas unidades de projetos diretamente vinculadas ao Poder executivo, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, às quais denominarei Núcleos Centrais de Parcerias (NCPs). Portanto, não considerarei aqui os estruturadores de projetos de atuação indireta junto a variadas esferas federativas, tais como BNDES, CAIXA, IFC, PNUD/UNOPS, BID, dentre outros.
Em relação à estrutura e modelo operacional desses NCPs, suas tipologias se distinguem conforme cada um dos elementos estruturantes que os caracterizam:
- dimensionamento da equipe
- perfis profissionais da equipe
- modelo jurídico-institucional da entidade
- atribuições e responsabilidades da entidade
- grau de autonomia/influência técnica e institucional
- grau de interlocução com órgãos setoriais e órgãos de controle
Em minhas observações, embora tenham sido publicados diversos guidelines internacionais e nacionais para fomentar melhores práticas na constituição e gestão de NCPs, os entes federativos acabam adotando estratégias alternativas, muito aquém do que seria considerado ideal. Se por um lado, as melhores práticas, em alguma medida, são ignoradas por mera questão de desconhecimento técnico-conceitual, por outro há uma série de limitações inerentes ao setor público que impõem obstáculos administrativos aos gestores. Essa realidade transforma o “mundo ideal” no “mundo possível”.
Como exemplo desses desafios, destacam-se especialmente as restrições orçamentárias, que impõem limites aos NCPs, tais como estrutura físico-operacional inadequada, equipe de perfil técnico incompatível com as áreas de conhecimento exigidas e ausência de recursos financeiros para a contratação de serviços técnicos especializados.
Como consequência desse cenário, observam-se frequentemente iniciativas de PPPs e concessões de baixa qualidade e subdimensionadas em relação ao potencial do ente federativo. Isso se traduz em projetos de baixo impacto, modelagens deficientes e ausência de credibilidade junto ao mercado.
Infelizmente, esse fenômeno ocorre não apenas em entes federativos emergentes na adoção de parcerias, mas também em estados e municípios que chegaram a desfrutar de certo prestígio na condução das agendas de infraestrutura. Assim sendo, não é possível atribuir esse efeito apenas às restrições orçamentárias, uma vez que a cultura disruptiva de nossa gestão pública também contribui para essa realidade.
Tais decisões estão relacionadas principalmente à reestruturação de NCPs em períodos de reorientações estratégicas ou de transições políticas. A instituição de novas instâncias decisórias e de reconfiguração do modelo de governança, em núcleos já consolidados, costumam ter um impacto negativo na condução dos programas de infraestrutura em nível nacional e subnacional. Em raras ocasiões, tais inovações trazem aperfeiçoamentos de efeito líquido positivo aos núcleos bem desenvolvidos.
Outro fator de alto risco para a manutenção da eficiência dessas unidades é a alternância de equipes, o que afeta substancialmente a continuidade e capacidade de entrega dessas estruturas. Conforme tenho observado, a perda de capital intelectual é o risco de mais complexa mitigação para esses núcleos.
Em que pese os entes públicos possam buscar um melhor gerenciamento na alocação e manutenção de profissionais especializados, outros fatores contribuem para a evasão e rotatividade de profissionais dessa área. Em várias unidades de parceria, as principais funções de liderança são ocupadas por profissionais de cargo comissionado, suscetíveis a serem desligados em transições de governo ou, ainda, a buscarem outras posições no mercado privado e/ou na gestão pública. Isso se reflete em incertezas e instabilidade para os entes federativos. Devido à forte interação que mantém com o setor privado, os profissionais desses núcleos são também parte importante da manutenção da credibilidade da agenda pública de infraestrutura.
Uma medida mitigadora para o risco de evasão de profissionais especializados tem sido a tentativa de constituir NCPs predominantemente com servidores públicos de carreira. Tal estratégia pode trazer bons resultados. No entanto, a curva de aprendizagem desses profissionais tende a ser maior, por conta do investimento de tempo necessário para que a experiência seja adquirida na vivência de diversos ciclos de projetos. Na minha avaliação, uma equipe com esse perfil deveria ter dedicação exclusiva a projetos de PPPs e concessões por pelo menos cinco anos ininterruptos. Por outro lado, a vantagem de se contratar profissionais experientes de outras gestões públicas ou do mercado seria a possibilidade de acelerar as entregas dos projetos e/ou comportar um maior quantitativo de iniciativas.
Outra estratégia atenuante do risco da “fuga de conhecimento” tem sido a oferta crescente de cursos e capacitação para gestores públicos subnacionais. Assim como os manuais de boas práticas, trata-se de uma estratégia salutar de “awareness”, porém, a meu ver, ainda não representa solução saneadora da perda de capital intelectual nesses núcleos.
Diante das complexidades abordadas anteriormente, compartilho a seguir direcionamentos pragmáticos, extraídos do “mundo real”, para fortalecer a consolidação, sustentabilidade e reconhecimento dos NCPs como áreas de inteligência estratégica para o mercado de PPPs e concessões:
- Apresentar liderança institucional forte e influente junto aos altos níveis de governo. Núcleos com perfil exclusivamente técnico não sustentam a agenda de PPPs e concessões.
- Manter-se ativo e conectado com o mercado nacional de profissionais especializados em infraestrutura e com outros NCPs, buscando oferecer boas oportunidades de carreira e um sistema de remuneração capaz de reter profissionais, pelo menos, no médio prazo.
- Investir em um plano de carreira especializado e diferenciado para profissionais concursados com atuação em NCPs. A estratégia pode passar por assegurar formalmente a dedicação exclusiva aos projetos de infraestrutura, bem como prever a capacitação desses profissionais através de cursos, certificações e oportunidades de intercâmbio.
- Simplificar os processos de tramitação e modelagem dos projetos de parceria, conferindo autonomia técnica e institucional aos NCPs. Projetos têm natureza multidisciplinar e ampla interface entre diversas áreas de conhecimento. É bastante comum observarmos divergências entre a forma de trabalho do NCP e de outros órgãos setoriais. Os motivos são variados: disputa de protagonismo institucional, desconhecimento técnico sobre PPPs e concessões ou desalinhamento metodológico entre as partes. Tais conflitos são relativamente comuns, porém quando o NCP tem pouca “autoridade” e demasiada dependência de outros órgãos as chances de um projeto prosperar são muito baixas;
- Expandir a atuação dos NCPs para funções de apoio na gestão/regulação contratual, tais como a realização de estudos técnicos para revisões contratuais e para procedimentos de reequilíbrio econômico-financeiro. A experiência tem mostrado que os núcleos exitosos na construção de um portfólio relevante de projetos acabam sendo acionados em discussões de contratos vigentes. Trata-se de uma tendência natural, uma vez que essa unidade tem amplo conhecimento da modelagem original do projeto e dos temas/riscos que circunscrevem o contrato. Por vezes, os integrantes dessas estruturas possuem melhores condições técnicas para apoiar a revisão de contratos do que as próprias agências reguladoras. Nesse sentido, muito embora esse escopo de atuação represente uma ampliação substancial das atuais funções dessas estruturas, trata-se de uma oportunidade para alavancar maior relevância institucional – ainda que não substitua o papel do ente regulador. Nessa mesma linha, a cessão temporária de profissionais dos NCPs para órgãos setoriais contratantes de PPPs e concessões também pode trazer benefícios para a visibilidade desses núcleos e para a própria gestão contratual.
Por fim, importante destacar que o sucesso observado em muitos NCPs não se pauta necessariamente apenas por estratégias mais ou menos eficazes, mas também por uma camada relevante de resiliência até sua sedimentação. Nos últimos 20 anos, foi possível observar que diversos núcleos, com diferentes perfis, passaram por longa (e dolorosa) etapa de aprendizado e consolidação – quatro a oito anos – até que os primeiros resultados pudessem se materializar (contratos assinados). Infelizmente nem todos conseguiram sobreviver aos movimentos de reorientação política, o que ainda revela baixa resiliência do setor público nesse processo de manutenção de estruturas estratégicas de Estado. Se por um lado, é possível afirmar que os contratos de concessão se tornaram instrumentos de política pública robustos e razoavelmente resistentes às alternâncias político-administrativas, ainda não atingimos a mesma maturidade na gestão dos NCPs.
Formado pela PUC-Minas em Administração. Tem pós-graduação em marketing pela Fundação Dom Cabral (FDC), em finanças pelo IBMEC, extensão em parcerias público-privadas pela Partnerships UK, além de ter participado da EY Harvard Leadership Program. Gusmão trabalha na EY desde agosto de 2007 e hoje atua como sócio na área de infraestrutura, além de ser coordenador do Comitê de Iluminação Pública da ABDIB (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base).
