Rodoanel Metropolitano de Belo Horizonte, primeiro projeto que adota como premissa o free-flow
Pensar em uma rodovia do futuro provavelmente envolve imaginar o tráfego fluido, em alta velocidade, com segurança e sem pórticos para cobrança de pedágios, com a cobrança do valor proporcionalmente à distância percorrida pelo usuário. O modelo do free-flow já é utilizado em países europeus, e também em experiências pontuais no Brasil, com destaque para o Estado de São Paulo.
No Rodoanel Metropolitano de Belo Horizonte, projeto colocado em licitação pela Secretaria de Infraestrutura e Mobilidade do Estado de Minas Gerais, há especificidades que resultaram na adoção total do modelo como premissa para a cobrança de pedágios. Trata-se do primeiro projeto que adota o free-flow como premissa do projeto, ou seja, não há a possibilidade de instalação de praças físicas de pedágio pela concessionária.
Abaixo, listamos alguns dos fatores que predicaram a adoção do modelo, e o tratamento jurídico dado para os riscos próprios de um modelo inovador.
Primeiramente, por ser uma rodovia de caráter metropolitano, que tem como objetivo primordial apresentar soluções para a saturação do anel viário, o tráfego rápido, com 100 km/h de média, contribuiria para deslocamentos de média e longa distância entre as principais rodovias que cortam o traçado (BR 040 sentido RJ; BR 381 sentido ES; BR 381 sentido SP, etc).
Por ser um projeto totalmente greenfield, o traçado do Rodoanel foi adotado de forma a ter acessos controlados, com apenas 14 entradas e saídas que possibilitassem a cobrança em pórticos que conseguissem calcular a distância proporcionalmente percorrida pelo usuário e a respectiva tarifa.
Por fim, o projeto do Rodoanel Metropolitano atribui ao parceiro privado o licenciamento ambiental do empreendimento, a realização das desapropriações correspondentes, o desenvolvimento dos projetos básico e executivo e a implantação total da obra no prazo de 36 (trinta) e seis meses, para posterior operação da rodovia.
Daí decorre que a efetiva cobrança do pedágio e a instalação do sistema free flow se valerão de tempo suficiente para se maturar as melhores soluções operacionais, logísticas e jurídicas para conformar a utilização do método.
Contudo, isso não significa que a conformação jurídico-contratual do modelo colocado em licitação não tenha endereçado preocupações com a utilização de um sistema inovador e ainda não adotado como premissa em nenhum outro projeto nacional.
De forma a endereçar os riscos inerentes a um modelo precursor, o projeto do Rodoanel Metropolitano adotou as seguintes obrigações:
(i) Pagamento de contraprestação pelos três primeiros anos do Projeto pelo Poder Concedente, a fim de que sejam cobertos, por meio de recursos públicos, os custos operacionais de forma minimizar para o parceiro privado os riscos da operação de um projeto greenfield. Neste período, é realizada a Fase nº 1, na qual será realizado o monitoramento do tráfego real do sistema rodoviário para fins de acompanhamento da evolução do tráfego e dos parâmetros da receita bruta tarifária devida (eixos equivalentes, distâncias percorridas, política tarifária aplicada, entre outros), bem como do percentual de evasão. O objetivo nessa fase é identificar, propor e implementar ações para que o sistema rodoviário em operação atinja minimamente os parâmetros de demanda e receita projetados no projeto de referência do EVTE;
(ii) A partir da Fase 2, ou seja, do final do período de 3 anos de pagamento dos custos operacionais, inicia-se o compartilhamento dos riscos de receita tarifária com a concessionária: isto é, nos termos do Anexo 9 do Contrato de Concessão, há assunção pelo Poder Concedente dos valores que transbordem as bandas estabelecidas para a receita tarifária;
(iii)Compartilhamento dos riscos de evasão com a concessionária, a partir de valores pré-definidos de inadimplemento dos usuários que evadam o pedágio.
Veja-se que a opção, neste caso, não foi de compartilhar com o concessionário apenas o risco de demanda, mas sim o risco de receita tarifária: isto é, para além de quantidade efetiva de veículos que transitarem no Rodoanel, o Poder Público, diante de um projeto com receita desconhecida, optou por estabelecer bandas através das quais a receita devida é confrontada com a receita tarifária prevista.
O modelo estabelecido para essa divisão estabelece faixas percentuais através das quais se confronta a previsão realizada no modelo econômico-financeiro posto em licitação com a receita devida em razão do volume de tarifas efetivamente performadas quando da operação da rodovia. Neste caso, as receitas devidas são aquelas que, independente de eventual inadimplemento dos usuários, seriam devidas à concessionária pelo tráfego observado no sistema rodoviário.
Mas, para além disso – ou seja, da receita projetada versus receita devida – observa-se que ainda pode haver um risco de evasão, ou seja, veículos que, mesmo transitando na rodovia e gerando custos operacionais à concessionária, são inadimplentes no pagamento das tarifas.
Esta situação, especialmente sensível em um projeto que adota o free flow como método de cômputo e pagamento dos pedágios, poderia gerar uma distorção quando apenas se confronta a receita projetada e receita devida.
Imagine-se, por exemplo, que a receita projetada para um devido período é de 1.000. As bandas estabelecidas no modelo de compartilhamento do risco de receita tarifária estabelecem, por sua vez, que o Poder Público apenas assume pagamentos quando essa diferença for abaixo de 10%.
Complementarmente, imagina-se que, embora a performance da receita tarifária tenha sido, para esse período de análise, de 1300, houve um inadimplemento dos usuários de 20%.
Neste caso, embora a receita tarifária devida seja de 1300, a receita tarifária realizada (efetivamente recebida pela concessionária), foi de 1040 (vinte por cento a menos, portanto). Pelo mecanismo de compartilhamento do risco de receita tarifária, a concessionária não faria jus a reequilíbrio econômico-financeiro devido pelo Poder Concedente, uma vez que a projeção era, conforme vimos, de 1.000.
Contudo, um inadimplemento de 20% torna-se um grande problema para a concessionária, que não é capaz de adotar todas as medidas de enforcement necessárias para a diminuição da evasão dos usuários.
Por este motivo, o projeto do Rodoanel optou por estabelecer uma segunda – e complementar – divisão de riscos com a concessionária: o risco de evasão. Neste mecanismo, a concessionária responde pelo inadimplemento de até 10% do pagamento de tarifas dos usuários, assumindo o Poder Público a diferença entre a evasão efetivamente observada no período.
Em síntese, o primeiro compartilhamento de risco debruça-se sobre a diferença entre a receita tarifária prevista no EVTE e a receita tarifária devida (que não considera tarifas não pagas); enquanto o segundo mecanismo (risco de evasão) endereça a diferença entre a receita tarifária devida e a receita tarifária realizada (valores efetivamente arrecadados pela concessionária).
O modelo de free-flow, especialmente em um projeto greenfield, lança as bases para se pensar em mecanismos que confortem o investimento privado e possibilitem ao Poder Público endereçar os principais riscos observados na prática inovadora, que trará inegáveis benefícios aos usuários.
Mas para além de uma estrutura de compartilhamento de riscos, pensar nas formas de mitigação da concretização destes eventos também é essencial – a fim de diminuir passivos regulatórios e incentivar o adimplemento por parte dos usuários. É por isso que há, de toda forma, a obrigação da concessionária de realizar campanhas e distribuir TAG’s para uso dos veículos que transitarem no Rodoanel Metropolitano.
O objetivo, claro, é diminuir o risco de inadimplemento e possibilitar que a concessionária possa receber tempestivamente as tarifas devidas.
O tema é complexo e cheio de desafios. Minas Gerais deu um passo importante rumo às rodovias do futuro. E o leilão está marcado para 28/07.
As ideias e opiniões expressas no artigo são de exclusiva responsabilidade do autor, não refletindo, necessariamente, as opiniões do Connected Smart Cities
Secretário Adjunto de Parcerias e Concessões do Estado do Rio Grande do Sul. Foi Subsecretário de Transportes e Mobilidade da Seinfra – Secretaria de Infraestrutura e Mobilidade do Governo do Estado de Minas Gerais. Com mestrado em direito da administração pública (UFMG), também atua como pesquisador do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – PPP Américas 2021, professor de cursos de pós-graduação em direito da infraestrutura e coordenador-executivo do Infracast.
