Pesquisa inédita com 13 empresas públicas mostra consolidação do modelo brasileiro de estruturação de projetos, mas evidencia gargalos em capacidade técnica, financiamento dos estudos e segurança jurídica.
Um levantamento realizado com gestores de 13 estatais responsáveis pela estruturação de projetos de PPPs e concessões no Brasil revela um setor em plena transformação, marcado por expansão institucional, crescente profissionalização e desafios persistentes para garantir sustentabilidade financeira e escala. O estudo, de caráter exploratório, analisou modelos de atuação, fontes de financiamento, capacidade operacional e perspectivas de futuro dessas organizações, que hoje desempenham papel central na viabilização de
investimentos em infraestrutura no país.
Expansão do modelo e maturidade crescente
As estatais analisadas apresentam níveis variados de maturidade, com tempos de atuação que vão de poucos meses a duas décadas. A maior parte, porém, opera há entre 7 e 11 anos, indicando que o movimento de criação dessas instituições se consolidou especialmente na última década, acompanhando a evolução do mercado de PPPs e concessões no Brasil.
O estudo mostra que 75% das estatais atuam além do seu ente federativo de origem, prestando serviços para municípios, e até outras unidades federativas. Essa atuação multijurisdicional tem contribuído para padronizar metodologias, reduzir assimetrias de capacidade técnica e fortalecer o pipeline nacional de projetos — fatores essenciais para atrair investidores e dar previsibilidade ao mercado.
Carteira de projetos e investimentos sob gestão
Desconsiderando outliers — como estatais que operam em escala nacional —, as empresas possuem em média 15 projetos em carteira. Entre aquelas que mensuram o volume de investimentos, o CAPEX médio administrado chega a R$ 13 bilhões por carteira, reforçando o peso estratégico dessas organizações na atração de investimento privado para infraestrutura do país.
A estruturação de projetos de concessões e PPPs é a atividade predominante, seguida por planejamento setorial, gestão contratual e funções de verificador independente. Áreas como gestão de ativos e atração de investimentos produtivos aparecem de forma complementar.
Modelo institucional: suporte técnico como missão central
A principal justificativa para a existência dessas estatais é o suporte técnico à administração pública, citado pela ampla maioria dos gestores. A atração de investimentos aparece como segundo driver, reforçando o papel dessas instituições como vitrines para o capital privado.
A estruturação de projetos é vista majoritariamente como atividade meio estratégica, essencial para viabilizar políticas públicas, operações de crédito e fundos de investimento. Apenas uma parcela menor a enxerga como atividade fim ou core business, ou seja, atividade que visa lucro.
Financiamento: setor público ainda é o principal financiador da atividade
O modelo de financiamento das estatais é híbrido, mas predominantemente calçado em recursos públicos. As principais fontes são:
- Receita de prestação de serviços (a mais frequente)
- Recursos próprios, via subsídio cruzado
- Aportes do Tesouro
- Success fees, ainda pouco representativos
- Fundos garantidores, com participação marginal
A sustentabilidade financeira da área de estruturação advém do orçamento público: 53,8% têm o orçamento público como principal fonte de receita, 23,1% estão em breakeven e apenas 23,1% geram superavit.
Estratégias comerciais e apetite ao risco
O modelo de serviço fixo, no qual o ente público paga independentemente do sucesso do leilão, é o mais adotado. Em seguida aparece o modelo de risco puro, em que a estatal só é remunerada se o projeto for leiloado — um arranjo que demonstra crescente disposição para alinhar incentivos à performance.
Modelos mistos, que combinam pagamento fixo e variável, ainda são pouco utilizados.
Capacidade operacional: equipes enxutas e alavancagem da capacidade através de consultorias externas
As estatais somam 353 profissionais dedicados à estruturação, com predominância de equipes entre 10 e 20 pessoas. A composição funcional é marcada por alta rotatividade, devido ao uso intensivo de cargos comissionados, o que dificulta retenção de conhecimento.
O modelo operacional predominante é o híbrido, combinando equipes internas e consultorias externas. Estudos de engenharia e demanda são as atividades que mais se apoiam em consultorias externas, seguidas por modelagens jurídica e econômico-financeira.
Cooperação entre estatais e gargalos estruturais
A pesquisa mostra que 69,2% das estatais mantêm parcerias com outras empresas públicas, como BNDES, CAIXA e Infra S.A., reforçando a construção de um ecossistema colaborativo.
Entre os principais gargalos identificados estão:
- Escassez de equipe técnica especializada
- Financiamento dos estudos, especialmente diante do risco de projetos não avançarem
- Insegurança jurídica e controle externo
Esses fatores limitam a escala e a previsibilidade dos projetos.
Visão de futuro: sustentabilidade, profissionalização e novos modelos de contratação
A percepção dos gestores aponta para um futuro em que a atividade de estruturação de projetos deve alcançar autossustentabilidade financeira. Como o principal cliente dessas estatais é o próprio setor público, torna-se essencial aprimorar os mecanismos de contratação e/ou repasse de recursos entre estes entes governamentais, hoje frequentemente marcados por burocracia, insegurança jurídica e prazos longos.
Nesse contexto, modelos alternativos de financiamento e contratação — como os Contratos por Desempenho (Contratos de Gestão) — surgem como instrumentos capazes de simplificar a relação estatais de projetos e órgãos públicos, estabelecendo metas claras, garantindo previsibilidade orçamentária e aumentando a eficiência operacional. Ao reduzir entraves administrativos e permitir maior continuidade institucional, esses tipos de contratos podem contribuir diretamente para encurtar o prazo de estruturação dos projetos e ampliar a escala de atuação.
Para 46,2% dos respondentes, o modelo ideal de futuro pode inclusive gerar lucro, enquanto 30,8% defendem que ao menos cubra custos. Essa visão reforça um movimento de profissionalização e consolidação institucional com modelos de negócio mais robustos, previsíveis e alinhados ao interesse público.
Conclusão
O estudo revela um setor em evolução, com avanços significativos em governança, capacidade técnica e cooperação entre estatais. Ao mesmo tempo, evidencia desafios estruturais que precisam ser enfrentados para garantir escala, previsibilidade e sustentabilidade financeira.
Com a crescente demanda por investimentos em infraestrutura e a necessidade de qualificar projetos públicos, as estatais estruturadoras se consolidam como peçaschave do modelo brasileiro de PPPs e concessões. A adoção de modelos de contratação mais modernos — como os Contratos por Desempenho — tende a fortalecer ainda mais esse ecossistema, reduzindo prazos, aumentando eficiência e permitindo que o país avance rumo a uma estruturação de projetos mais madura, profissional e sustentável.
Secretário Adjunto de Parcerias e Concessões do Estado do Rio Grande do Sul. Foi Subsecretário de Transportes e Mobilidade da Seinfra – Secretaria de Infraestrutura e Mobilidade do Governo do Estado de Minas Gerais. Com mestrado em direito da administração pública (UFMG), também atua como pesquisador do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – PPP Américas 2021, professor de cursos de pós-graduação em direito da infraestrutura e coordenador-executivo do Infracast.
